Réforme du mode d'élection des sénateurs

Proposition de loi relative aux conditions de l'élection des sénateurs
Assemblée Nationale, 20 mai 2008
Intervention de Bernard Roman, rapporteur

 Au moment où le Parlement engage l'examen du projet de révision constitutionnelle voulu par le président de la République, dont l'objectif affiché est de démocratiser nos institutions, il serait incohérent d'esquiver la question essentielle de la composition des assemblées parlementaires.

En effet, si la révision constitutionnelle est votée, elle sera suivie de la présentation de lois organiques, de lois simples, de décrets, et de modifications des règlements des assemblées parlementaires.

Pour cette raison, le groupe socialiste regrette que le parlement ne soit pas saisi des textes d'application de la révision constitutionnelle, afin d'appréhender dans son ensemble l'architecture institutionnelle destinée à bâtir la « République exemplaire » promise par le chef de l'Etat.

Cette démarche serait d'autant plus justifiée que l'accord de la Haute assemblée s'impose pour l'adoption des lois organiques relatives au Sénat, et qu'il serait regrettable que l'Assemblée se dessaisisse de sa capacité à mettre en oeuvre la révision constitutionnelle en se plaçant sous la menace d'un veto sénatorial.

Notre approche du débat constitutionnel est constructive. Nous avons la volonté de défendre les principes qui concourent à un meilleur équilibre de notre démocratie. Or, la mise en conformité des conditions d'élection des sénateurs avec les exigences démocratique relève bien d'une question de principe. Le Sénat est la chambre de l'alternance impossible, situation anormale et sans équivalent, sauf à prendre la Chambre des Lords britannique pour modèle !

Le déficit de représentativité du Sénat est reconnu

Jamais moment n'a été plus opportun pour réformer le mode d'élection des sénateurs.

Une réforme ambitieuse des conditions d'élection des sénateurs, prévoyant l'élection d'un délégué communal par tranche de 300 habitants, s'est heurtée, le 6 juillet 2000, à une décision du Conseil constitutionnel, qui a estimé que les élus locaux devaient demeurer majoritaires au sein du collège électoral du Sénat.

La proposition de loi que nous vous présentons repose sur un mécanisme analogue. C'est pourquoi son adoption définitive est subordonnée à la révision préalable de l'article 24 de notre Constitution, qui devrait préciser, conformément aux conclusions du rapport du Comité Balladur, que « le Sénat représente les collectivités territoriales en fonction de leur population ».

 Nous voulons tous, dans le cadre du projet de révision de la Constitution, renforcer le parlement. Or la première force du parlement est sa légitimité, qui doit être incontestable dans les deux chambres. Au Sénat, elle ne l'est pas.

Le président du Sénat avait déclaré, le 28 mars 2002: « Pour que la gauche plurielle s'empare du Sénat, il suffit tout bonnement qu'elle l'emporte aux prochaines élections municipales ».

Eh bien ce n'est pas vrai.

En effet, depuis le 16 mars dernier, la gauche est majoritaire dans toutes les strates de collectivités locales. Elle gère 20 régions sur 22, 58 départements sur 102, 350 villes de plus de 10 000 habitants contre 262 pour la droite, 184 villes de 15 à 30 000 habitants contre 153 pour la droite, 82 villes de 30 à 50 000 habitants contre 61, 52 villes de 50 à 100 000 habitants contre 31, et 32 villes de plus de 100 000 habitants contre 17.

60% de Français vivent dans des communes gérées par la gauche.

Et pourtant... Cette majorité n'a aucune chance de se traduire dans les prochains renouvellements du Sénat, ni en 2008, ni en 2011.

C'est donc bien le mode de scrutin qui produit cette anomalie.

Car le Sénat représente encore aujourd'hui la France du XIXème siècle, le « Grand conseil des communes françaises » décrit par Gambetta en 1875.

Le collège électoral du Sénat sur-représente les communes les moins peuplées: les 21 704 communes de moins de 500 habitants, qui abritent 8,39% de la population, désignent 16,17% des grands électeurs. A l'inverse, les villes de plus de 100 000 habitants, qui représentent 16% de la population, ne disposent que de 8% des délégués.

Ce déni de démocratie est aussi un déni de l'évolution de la France depuis 50 ans. Les deux processus majeurs de la seconde moitié du 20ème siècle, l'urbanisation et la décentralisation, sont ignorés par le Sénat.

Le Sénat sur-représente en outre les communes par rapport aux autres collectivités locales. Les représentants des communes constituent 96% du collège électoral du Sénat, qui dans ces conditions ne remplit pas son rôle de représentant de toutes les collectivités territoriales tel que défini à l'article 24 de la Constitution. Lorsque M. Raffarin était premier ministre, il a tenu à ce que « l'organisation décentralisée » de la République soit inscrite dans l’article 1^er de la Constitution. La logique de cette rédaction est de prendre en compte le poids des départements et des régions dans l'architecture des territoires.

Compte tenu de la jurisprudence restrictive du Conseil constitutionnel, il ne sera possible de rééquilibrer réellement la composition du collège électoral du Sénat au profit des communes les plus peuplées que si la Constitution est préalablement modifiée en ce sens, ce que nous avons l'opportunité de faire. Mais le projet de loi constitutionnelle est à cet égard insuffisant, et en retrait par rapport à l'avant-projet de loi qui précisait que le Sénat représente les collectivités territoriales «en fonction de leur population ». La rédaction du projet gouvernemental, « en tenant compte de leur population », est beaucoup trop vague et peu contraignante : elle se borne à reprendre les termes de la décision du Conseil constitutionnel du 6 juillet 2000, celle qui a, précisément, empêché de réformer les conditions d’élection des sénateurs ! A l’inverse, le rétablissement de la rédaction initiale, confirmerait la possibilité d'introduire un critère démographique déterminant et contraignant. Nous l’avons proposé sans succès mercredi dernier en Commission, il appartient au Gouvernement de donner un signe d’ouverture sincère pour que cela puisse être corrigé lors de l’examen de la révision constitutionnelle en séance.

Les collectivités territoriales ne doivent pas être envisagées sous un angle purement territorial, mais aussi dans leur dimension humaine. Cette conception est d'autant plus pertinente que les pouvoirs du Sénat justifient que son mode d'élection soit plus respectueux des critères démographiques qu'il ne l'est aujourd'hui.

Notre proposition de loi ouvre la voie, de manière équilibrée, au nécessaire réajustement démocratique du parlement français.

La réforme que nous vous soumettons améliore la prise en compte du suffrage universel au Sénat.

Elle renforce le scrutin proportionnel pour l'élection des sénateurs

A Epinal, Nicolas Sarkozy s'interrogeait: « 

Au nom de quoi peut-on refuser de discuter de l'introduction d'une dose de proportionnelle dans l'une de nos assemblées, qui permettrait d'améliorer la représentativité du parlement sans remettre en cause le fait majoritaire? »

Précisément, c'est bien pour cette raison, pour améliorer la représentativité du Sénat, que nous estimons cette évolution justifiée. Le scrutin proportionnel est de surcroît le seul moyen de garantir le respect du principe de parité sur les listes sénatoriales.

Le dispositif que nous proposons assure ensuite une meilleure prise en compte de la démographie dans la représentation des communes,

Le deuxième critère que nous tenons à préserver est la juste représentation de la population des communes, quelle que soit leur taille, à raison de 1 délégué sénatorial pour 300 habitants. Ainsi chaque commune, quelle que soit sa taille, est représentée par 1 délégué et par 1 délégué supplémentaire par tranche de 300 habitants.

Ce dispositif s'applique aussi pour les représentants des Français de l'étranger.

Notre proposition de loi garantit enfin une meilleure représentation des départements et des régions

La sous-représentation des départements et des régions au Sénat n'est conforme ni à leur rôle constitutionnel ni à leur importance politique et économique dans la vie des citoyens. Nous proposons de porter le nombre de délégués attribués à chacune de ces catégories à 15% de l'effectif total, contre une proportion de 2,7% pour les départements et de 1,2% pour les régions dans la répartition actuelle.

Nous proposons enfin de supprimer la participation des députés à l'élection des sénateurs

Je ne comprendrais pas que ce débat nous soit refusé ce matin. Vous voulez renforcer le rôle du parlement? Nous aussi. Cela suppose que le bicamérisme soit conforté par une relégitimation du Sénat. Vous souhaitez garantir les droits de l'opposition? Nous aussi. Cela suppose que l'alternance soit possible dans toutes les assemblées. Vous promettez des droits supplémentaires aux citoyens? Parfait. Cela suppose que leur vote se répercute dans les deux chambres. Je vous demande donc d'accepter la discussion des articles de notre proposition de loi.

. Tous les députés n'exercent pas un mandat local. Ils sont en outre les représentants de la Nation et pas des collectivités territoriales et n'ont donc pas à participer à l'élection des sénateurs.en respectant deux critères essentiels. Le premier est le maintien de la prédominance des communes dans le collège électoral. Nous proposons une diminution modérée du poids relatif des élus communaux dans la représentation sénatoriale. Ils représenteraient encore 70% du collège électoral, ce qui se traduit par une progression nette de leur effectif, de 137 365 à 213 694. en le rétablissant dans les 25 départements à partir de trois sièges, ce qui aura pour conséquence que 255 sénateurs seront élus à la représentation proportionnelle.Le président Warsmann a indiqué en commission que la proposition de loi est en l'état contraire à la Constitution. Bien sûr! Cette proposition de loi ne peut aboutir que si la révision constitutionnelle permet de lever le risque d'inconstitutionnalité qui a fait obstacle jusqu'ici à une telle réforme. , par la majorité sénatoriale depuis plusieurs années, par l'ancien premier ministre Edouard Balladur qui l'analyse très précisément dans son rapport, et par le président Sarkozy lui-même dans son discours d'Epinal.